环保税面临四大质疑 未来道路并非一帆风顺

近期，全国人大常委会开始对国务院提交的《中华人民共和国环境保护税法（草案）》进行审议，这标志着环境保护税正式进入立法程序，环保税有望在2017年1月1日正式实施。由于国务院在起草过程中开展了长期且充分的意见征求工作，目前，学界、税务系统、环保系统以及社会公众对该部法律草案都有不同程度的认识，也提出了很多质疑和完善建议。
　　
　　环境保护税法能否真的保护环境
　　
　　环保税保护环境的基本假设是通过向污染环境的企业和个人征税，增加其污染环境行为的成本，从而减少该污染环境行为，并转而通过其他环境友好行为来满足社会需求。一般而言，这一假设是正确的。但在国际经济一体化，以及发展中国家与发达国家经济发展水平仍存在较大差异的时代背景下，这一假设就不一定正确。
　　
　　发展中国家技术落后，生产过程中产生的污染远大于发达国家，如对污染一概征税，只能增加企业成本，降低企业及其产品的国际竞争力。而发达国家当年走的也是先污染后治理的道路，即使历史可以重演，发达国家恐怕也很难通过无污染的道路而崛起。因此，就今天的发展中国家而言，也应兼顾环境保护和经济发展之间的关系。目前，《环保税法（草案）》中规定的税负要高于排污费，地方政府还可以进一步提高税负，对此，我们应当保持一个清醒的头脑，并非税负越重越有利于环保。环保税的征收一旦影响经济发展，政府收入将受到重大影响，用于环保的资金也会相应减少。这样一来，征收高额环保税会起到扼杀经济、恶化环境的副作用，造成经济发展与环境保护双输的局面。
　　
　　目前，中国涉及环境保护的税种已有很多，如消费税中对高污染的消费品征税、车辆购置税中对清洁车辆免税、企业所得税中对环保所得给予优惠、资源税中对污染环境的资源征税等。这些税种都不同程度地增加了污染环境产品的税收负担，也在一定程度上起到了环境保护的作用。在我看来，如果再开征新的税种来增加污染产品的税收负担，并不是明智的做法。但目前的环保税实质是排污税，即将排污费改为税收，并非增加新的税种，从原则上看，企业的负担也不会有明显增加。因此，在当前经济下滑的大环境下，开征环保税并不会给经济发展带来负面影响。同时，我们也应当认识到环保税的巨大局限性，不能将环境保护的重任寄托在环保税这一个税种之上。
　　
　　环境保护费改税是否一定是历史的进步
　　
　　中国历史上曾出现过“费挤税”、“费大于税”的现象，经过十几年的改革，这种局面已经大大改变。目前中国征收的车辆购置税就是从车辆购置费改过来的，征收的消费税中也包含由养路费改过来的燃油税。从之前费改税的实践来看，费改税是历史性进步。因为税的立法层级更高、执法更规范，更不容易受到地方政府干预。当前中国环境保护费改税的主要原因也是考虑到排污费制度存在执法刚性不足、地方政府与部门干预的问题。但从目前的制度设计来看，环境保护费改税的效果未必有车辆购置费改税的效果好。
　　
　　《环保税法（草案）》授权省级人大制定环保税的具体管理办法，这说明环保税的定位是地方税，未来的征收机关是地方税务局。由于环保税收入归地方政府，征管也是由地税局负责，同时，在确定具体应纳税额时，还需要得到地方环保局的配合，因此，在短期内，未来的环保税实施中还很难解决执法刚性和地方政府干预的问题。车辆购置税的执法效果较好是因为其属于中央税，由直接隶属于中央的国家税务局负责征管，地方政府和相关部门很难干预。因此，很多地税局官员认为，如果仅仅是为了加强执法刚性、减少地方干预而费改税，其必要性并不是很大。
　　
　　税务机关是否有能力征管环保税
　　
　　环保税是技术性非常强的税种，必须对纳税人的排污情况进行监测，而税务机关显然不具备监测纳税人排污情况的技术手段和人力资源。因此，《环保税法（草案）》将污染物监测、监督和审核确认的职能仍然留给环保局。这样就造成一个税种的征管需要两个部门（系统）互相配合的局面。这种情况在其他税种的征管中是不存在的。
　　
　　由于中国目前仍然存在条块分割、部门保护主义的问题，地税局和环保局的协调与配合必然会面临诸多法律和实践上的难题。一方面，地税局征收环保税的能力不足，还有待加强；另一方面，由于环保局处于配合征收的地位，其参与环保税征收的积极性不强。由此可能会大大降低环保税的执法刚性和效率，增加征管成本，在短期内，环保税的征收效果可能很难比排污费好。
　　
　　另外一个重要的问题是地税局和环保局在责任承担上的分配。虽然在形式上表现为地税局最终决定纳税人缴纳税款的多少，但实际上，纳税人是否纳税以及纳多少税都是根据环保局的监测数据决定的。因此，如果针对纳税人的征税行为违法，究竟是追究地税局的责任还是追究环保局的责任，这是两个部门都很关心的现实问题。如果纳税人不服地税局的征税决定，究竟是起诉地税局还是起诉环保局也是一个值得研究的问题。这些疑难问题在目前的《环保税法（草案）》中均未规定，而全国人大常委会通过后的正式法律恐怕也不会对这个争议较大的问题作出明确规定，未来实践中的难题可能还要留给国务院和最高人民法院解释。
　　
　　环保税能否增加环保资金投入
　　
　　环境保护费改税之后还带来了一个值得重视的问题，即环保经费的投入。很多人认为，国家开征环保税表明国家对环保的重视，因此，开征环保税后，环保资金投入一定会大大增加。这种理解实际上是错误的。由于目前征收的排污费是专款专用，即全部列入环境保护专项资金，而一旦改为征税，税收收入是统收统支的，不存在专款专用的问题。也就是说，未来的环保税与其他税种一样，其收入要列入国家统一预算，环保支出将由财政统一安排。环保支出的数额与环保税的征收数额并没有直接联系，二者不会挂钩。因此，开征环保税并不意味着政府一定会加大环境保护的预算支出。
　　
　　总之，环保税的开征并不是那么美好，其自身也无法担负起环境保护的重任。即使我们以费改税的平常心来看待它，其未来的道路也不会一帆风顺。
文章链接：中国环保在线 http://www.hbzhan.com/news/detail/111501.html